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| 公交发展过程中艰难的选择：到底是要公益化，还是走市场化？ |
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| 发布日期：2024-1-20 19:27:06 点击数：29次 |
鲁维保
2023年媒体上陆续有城市公交停运的报道，其中有地级市，也有县级市，尽管停运的原因各不相同，但结果却是一样的——经营遇到了困难，无法再支撑下去，只得“收摊走人”。
有人纳闷：难道一个市、一个县的财力连公交都支撑不了？有人担心：公交停运了，百姓出行咋办？假如报道的现象仅仅发生在某些中小城市，与全国大概率相比或许只是个案和特例而已，并不说明具有普遍性。如果这种趋势蔓延或有扩大化的倾向，那么至少说明：现行的公交运营体制、机制有问题了。需要用改革的办法加以解决。
公交作为普通百姓最基本的出行工具之一，其停运虽然以社会事件或经济现象出现，但它因与民众的关联度很高，其产生的负面影响往往是比较大的。很多人接受不了这样的现实，甚至以埋怨的态度去责问政府的相关部门。“养不起”“甩包袱”和“不作为”等词汇最后想当然地成为了公交停运缘由的理论概括。事实真的如此吗？显然不是。运营模式和现实的脱节、背离，加上经营管理不善和成本控制不力等因素的叠加，最终入不敷出的窘境动摇了维系其生存性的平衡，这才是停运的症结所在。某些偶然或许成为压垮公交的最后一根稻草。
站在民众的角度抱怨也好、责难也罢，都可以理解。因为事关他们的切身利益和出行便利。但业内人士的内心远比普通民众复杂得多，因为未来公交的发展问题，成为压在其心里的一块巨石。到底是继续走公益化，还是另辟蹊径走市场化发展道路？公益化固然以经济、便捷和普惠性的优势稳控市场基本盘，但问题是：公交越发展，政府给予的补贴就越多。财政支持一旦受阻，发展将瓶颈重重。走市场化风险大不说，票价高低和承担公益性服务方面都是直接影响其生存和发展的大问题。另外，经济效益和社会效益的统一也将面临巨大挑战。
公交的历史和城市的发展进程密切相关。它因城市的存在应运而生，又因它的普惠性和共享性来服务于城市。公交是人们日常生活中对于公共交通的简称和习惯性称呼，既包括公交车，也指代公交系统和企业。冠在前面的这个“公”字具有多重含义，一是说明它的服务对象是“大家”，而非具有选择性和挑剔性;二是它具有公益性特征，对老年人、现役军人、残疾人等特殊群体实行免费乘坐;三是它在某种程度上有代表“政府”的象征性，政府既是公交的投资者、经营者，又是公交的定价者以及维持其日常运行的补助者。
基于以上认识和贯性思维，有些人往往把公交停运的责任一味归咎于当地政府的不作为。其实，公交作为收费性交通工具，从法理上说，它具有营运性和市场性。只不过它因政府定价，实行低标准收费，普惠性掩盖了它的营运性和市场性。当这种置于行政体制和市场环境双重背景下的经济关系和要素关联发生断裂时，停运便不可避免。无论它是作为一种经营实体，还是作为一种经济现象，都是建立在收支相对平衡基础上的，当支出大于收入，并且得不到资金有效支持时，停摆成为其无奈的选择和必然的结果。
鉴于公交社会性和经济性相交织的属性，各国对于它的运营模式的确定也是相当审慎的。但因国情不同和经济发展水平的差异性，所采取的经营和发展模式也不尽相同。当下国外的公交企业主要有两种经营类型：政府包办的和完全私立的。前者是发达国家专门从国家财政中拿出一定的资金来经营公交，充当对国民出行的一种福利。后者则具有市场化的倾向，但需指出的是：尽管私有化的公交企业采取市场化运作，多数仍不能实现独立盈利，集团化经营往往成为其强大的后盾，它所扮演的角色更多的是展示集团实力与形象的社会窗口而已。
而国内公交，目前主要有民营化承包和企业经营加财政补贴两种方式。前者是某些地方政府为减轻财政负担，采用招投标方式将城市公交经营权转让给民营企业。意在引入民间资本缓解越来越重的财政负担。这种模式虽然在全国占比不大，但改革过程中却透露出一些重要信息——公交不应成为政府抱在怀里的“婴儿”，市场法则才是它成熟的催化剂。后者，则以国有企业的面貌出现，政府对其资金缺口实行补贴。
无论何种经营方式，公交企业想要正常运营，必须满足：成本≤补贴（或其它渠道的资金注入）+票款
就目前而言，公交企业的运营成本主要由管理费用和技术开支两大块组成。管理费用包括：人员工资及规定缴纳的“五险一金”、办公经费等。而技术开支则涵盖：车辆燃料费、维修费、车辆更新金、以及向保险公司缴纳的保险金等。
至于票款这一块取决于当地的经济发展水平、居民可支配收入和居民消费水平等因素。票价的制定不仅仅是召开听证会等流程问题，体现更多的则是政府对百姓出行重视程度和财政对公交的支持力度。票价过高显然与公交的社会属性相悖，体现不了政府对民众出行的优惠政策。除此之外，公交的某些优势也会相应失去。票价过低的话政府所给予的补助将增大，财政负担无疑会增加。就当下而言，绝大多数城市都实行“一票制”，并以无人售票的方式进行。从理论上说，这种方式是不科学，也是不合理的，因为“一票制”的本身忽视了乘车里程与票价成正比这个最基本的规律，然而，“一票制”的另一面则通过“掷币”效应解决了“吃亏”和“占便宜”问题。假如实行分段售票的话，不仅增加了人员薪金这一块，而且不方便，特别是高峰时段，会影响工作效率。
眼下，公交的负担为何越来越重，主要原因有以下几个方面：一是公交服务面增大了。为促进经济社会的发展，近几年行政区划调整的频率明显加大，这会导致城市的行政版图和经济版图双双改变。公交作为城市扩容过程中必不可少的内容之一，服务保障面的扩大无疑需要更多的公交线路和公交车辆来支撑。二是随着城市建设步伐的加快和乡村振兴战略的实施，公交除了运营范围、运营距离大幅度增加外，人员流动性加大和人们生产、生活节奏加快，公交的发车密度和班次也相应加大，势必需要更多的公交车来参与保障。三是出于交通格局和综合运输体系的调整，政府往往对新开公交线路上的中巴车进行收购和人员安置，使得原本有限的资金更加地吃紧。四是近几年人员工资、车辆燃料、维修等费用都在提高，运营成本自然增大。五是生态文明建设大背景下的绿色交通需要对公交运力结构进行大幅度调整，油改气、油改电等项目需要大量资金。
面对新时代的挑战，要想真正满足民众的出行需求，在私家车、电瓶车、共享单车等出行方式面前拥有优势竞争力实现良性快速发展的目的，就离不开良好的运营模式。这不仅要正视当下存在的问题：相关法规模糊、主管部门分割、优先政策落实滞后、政府补贴不足、票价制定缺乏依据等，还要立足国情、市情拿出切实可行的改革举措，闯出一条可持续发展之路。
一是在运营方式上有创新。根据城市版图和经济版图的变化，科学调整和优化运营线路。在巩固普线的基础上，开辟直达专线、循环线路和城市观光线路，满足不同人群、不同层次的出行需要。普线票价以经济、实惠为主，凸显价格优势，提升竞争力和服务保障力。直达专线要突出节省时间，减少停靠站点，以提高票价来换取快捷。循环线路则以乘客的数量来提升票款，以减少换乘、方便于民来稳固公交地位。对于城市观光线路可适当提高票价，开私家车游览周边风光费用毕竟要大些，有了公交观光线路，既没有了停车的负担，又能放松身心欣赏一路美景。
二是在功能区上动脑筋。随着城市规划的科学化和经济布局的成形化，城市的功能区建设日趋完善。工业区、商贸区、行政办公区、教育功能区、金融区、住宅区、观光区等以它们各自特点对公交的运营方式提出了匹配条件和业态要求。公交在分析各功能区特点的同时，在班次安排、时间间隔、票价制定、保障车型等方面应有所区别。公务员都有车贴，如果每个人都开车上班，势必使道路资源更紧张，加重城市拥堵。应发挥公交的共享性，减少尾气排放和交通拥堵。教育功能区里的高校，一般都有自己的校车，加之其作息时间具有规律性，所以公交的密度不宜过大。在放暑假、寒假和新生入学时应通过科学调度加大发车密度，增加运力来满足高峰保障需求。为便于识别各功能区的营运公交，除了车型上的区别外，还应在其车身上喷涂不同的色彩与图案。公交服务的精细化和定制化，将是今后的努力方向。
三是注重各交通工具的衔接。虽然公交车是城市出行的主力军，但出租车、共享单车、自行车等交通工具也以其自身的特点与优势合理地存在着。相关职能部门要科学统筹各种交通工具的运营，以经济、便捷、互利、和谐、共赢的原则合理安排各种交通工具的衔接与对接。在打造绿色交通的大背景下，brt模式不失为一种缩短公众出行时间、减轻城市拥堵的新路径。
人们的出行离不开公交。但公交的发展方式将会随着时代前进的步伐而有所改变。保留其公益性无疑是发展方向，但公益性的体现方式和当下相比会以新业态的方式加以演绎。公益性不等于公交企业碌碌无为情形之下的亏损性。它应该建立在创新运营模式之上的服务能力与水平的提高上，而不是以政府无休止的财政补贴来换取其公益性的标签。健全公交企业评价和考核体系，强化公交企业成本控制，完善奖惩措施，调动公交企业和广大驾驶员的积极性才是维持其公益性不可或缺的保障。坚持公交的公益性，并不等于否定和抛弃其市场性。应该清楚：公交同样适用价值规律。市场同样决定其数量上的配置。当公交在运营过程中出现某种困难时，政府会采取相应的行政干预，但这种干预也只能在适当的范围内进行，而不能完全逆反价值规律。由此可见：公交在发展过程中必然面对艰难的选择。但只要维持服务各要素和经营上的收支平衡，就会比较平稳地前进。当然，公交优先的政策落实和必要的财政补贴，仍将是公交发展的强力保证。
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